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中国公务员立法及公务员法律体系的建构
编辑:  作者:王宝明  来源: 
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  [摘要] 制定的公务员法必须确定公务员的范围,在我国应当将公务员分为政务类、业务类、政党类和企事业单位类,这是构建公务员法基本架构的基础。本文回答了中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实的重大问题。

  [关键词] 公务员,立法,体系

  中国正在制定的公务员法将成为国家法律体系的一部分,值此就必须研究公务员的概念,公务员法调整的范围以及公务员法的基本架构、公务员法的体系等,确定公务员的范围以进一步构建公务员法和完整的公务员法律体系,应当根据国家的法治现状,认真了解西方国家的公务员法律制度的成败得失,回答中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实问题。

  形成于十九世纪中叶的公务员制度是作为政府公共行政管理的一种基本制度,也与国家政治制度密切相关,目前世界约有六十多个国家和地区实行公务员制度。

  在当今中国总结公务员暂行条例实施十多年来的经验,将其上升为法律的讨论中,国家公务员的概念及公务员法的调整范围必然首先被提出来讨论的问题。

  一、中国公务员的法律地位与公务员法调整的应然范围

  在中国公务员依现行法律法规的规定是指国家行政机关中由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务,行使国家行政权,执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。行政机关与公务员的法律关系不是经双方当事人协商形成的,而是“法定”的。脱离这种关系的公务员是不存在的。这种关系基于两种事实而发生:(1)某公民按法律程序进入了国家公务员的队伍,在一定行政机关中担任了职务,从而享有并行使职权;(2)非公务员公民经有权机关授权而产生了职权,并依法行使该职权。行政机关与公务员的关系一经构成,便发生以下内容:行政机关的职权、职责、权限和优先权一概溯及公务员;公务员在分享行政机关职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时,行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”;公务员实施行政管理活动,在形式上必须以行政机关的名义,在实质上必须按行政机关的意志进行;公务员在这种形式和实质条件下所作的行为,所引起的法律后果由行政机关承受;行政机关对公务员的过错行为承担责任;行政机关有权要求公务员以自己的名义和按自己的意志活动。

  国家公务员与个人或组织的关系是基于行政机关与公务员的关系而发生的。此种关系是单方形成的,与个人、组织的意志无关。公务员与个人、组织的关系表现为下列方面:公务员有权以行政机关的名义对个人、组织实施管理,并依采用各种强制手段;公务员有义务履行职责,保护个人、组织的合法权益,接受个人、组织的监督;个人、组织有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务;同时享有建议、批评、控告、申诉、复议和诉讼的权利。

  世界各国的公务员及公务员法调整的范围是不尽相同的,纵观世界各国公务员法所确定的范围,其中将公务员限制在最小范围的国家中公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官,不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。另一些国家公务员的范围中央政府中所有公职人员包括政务官和事务官。还有些国家公务员的范围是指中央和地方政府机关的公职人员、国会除议员的工作人员、法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。

  日本在中央包括中央政府机关和国营企事业单位的官员或职员称为国家公务员,地方政府机关或国营企事业单位的官员或职员称为地方公务员,国家公务员和地方公务员又分为特别职和一般职,特别职是选举产生或须经国会表决任职的公务员,一般职公务员在日本又称为“文官”是由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员,范围广泛包括事务次官、局长甚至为次长、局长开车司机、国立大学的校长、教授、事务员。[1]

  巴基斯坦公务员包括外交事物类、财会类、海关和货物税收类、税收类、军事领地和营地管理类、邮政类、电报工程类、中央工程类、情报类、贸易类、中央秘书类、一般行政备用官员类、经济联营类。[2]

  新加坡将公务员分为行政管理类、专业类和部门三类。行政管理类包括直接参与部长制定政策的人,专业类公务员包括医生、教师、工程师和律师,部门类公务员主要是移民局的官员、警察、监狱官和消防人员。[3]

  泰国公务员包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。行政机关公务员、法官、检察员、大学公务员、教师、政务类官员、曼谷特区公务员、国会公务员、省级行政部门公务员、自治区公务员、警察。[4]

  法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构(如学校、医院等)公务员在概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员。在法国虽然公务员的范围比较宽泛,但不是所有公务员都适用公务员法。不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员,适用公务员法的公务员包括中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。[5]

  德国公务员包括政府官员、医护人员、士兵、教师、清洁工、大学教授、公共游泳馆馆长、法官和火车司机、国营企业的领导人等。联邦行政法院认为,凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所、和基金会从事公务活动的人员都属于公务员范围。(如果一个公司是股份公司其董事长就不是公务员,如果一个公司是国营公司其董事长就属公务员)。[6]

  瑞典的公务员包括中央、省、市三级政府官员外,还包括军队、警察、以及铁路、教育、卫生保健、社会福利等国营系统的雇员。[7]

  加拿大的公务员包括联邦政府公务机构的工作人员和地方的公务员,并且分别管理。在联邦雇员中国防军事人员、非财政委员会管理的公司和独立机构的员工皇家骑警和穿制服的人员、国营企业的员工不属公务员。具体包括各部以及政府机构,中央机构及内阁和委员会的监督或执行机构,服务性的部(如服务部、公共工程部)制定规章的机构。[8]既包括管理人员又包括体力工人。还包括有些部属培训机构的管理人员和教师。

  美国的公务员包括美国联邦行政机构中执行公务的人员,不包括国会的雇员和法官及法院的雇员。[9]

  澳大利亚的公务员包括在联邦、州和自治地区政府部门以及海外机构中受雇的工作人员还可分为科学技术人员、高级管理人员、医护人员、园艺人员、消防人员、工程技术人员、行政管理人员、律师、劳工。[10]

  加拿大和大利亚的公务员的范围远远大于美国公务员范围。美国行政机关中有些职位具有政策决定权力应具有较大的支配力以及其他一些例外情况,因而不受公务员法律限制。[11]

  亚洲国家的公务员的范围一般都比较宽泛,其中以泰国为最包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。但是属公务员法调整动只是中央一级的公务员和王室特殊类公务员,甚至不包括省级行政部门公务员和自治区公务员。日本公务员的范围广泛甚至包括为次长、局长开车司机,但由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员,而不调整特别职的公务员。他们的共同之处就是公务员法调整的范围是业务类公务员且一般包括国营企事业单位的工作人员(泰国还包括政务类公务员)。

  欧洲多数国家公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共企事业机构的工作人员,只是法国还包括议会工作人员和法官和军官,但不是所有公务员都适用公务员法,不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员。他们的共同特点是公务员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

  根据中国现行的《国家公务员暂行条例》的规定,国家公务员应概括为国家依法定方式任用的代表国家从事社会公共事务的管理,行使行政职权,在中央和地方各级国家行政机关中履行国家公务的人员,不包括各级国家行政机关中的工勤人员。所谓“法定方式”,是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。中国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”,是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这就意味着,国家公务员不包括国有企、事业组织的干部,不包括社会团体的工作人员,也不包括立法机关、司法机关的工作人员。[12]国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员,但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员只有在国家行政机关中依法行使国家行政权,执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

  讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化,如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢?

  公务员是国家依法定方式任用的,在中央和地方各级国家机关和国营企事业单位任职的除依法应当选举产生或人大常委会任免的人员。

  中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院

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